Pytania i odpowiedzi dotyczące ustawy o przystępnych cenach mieszkań

Dlaczego Komisja Europejska przedstawia ustawę o przystępnych cenach mieszkań?

Mieszkalnictwo stało się zbyt drogie dla wielu osób w UE. Badanie Eurobarometr z czerwca 2025 r. wykazało, że 40 % Europejczyków postrzega przystępne cenowo mieszkania jako natychmiastowy i pilny problem w miejscu zamieszkania, a w miastach odsetek ten wzrasta do 51 %.

Chociaż presja na przystępność cenową znacznie się różni w UE i w państwach członkowskich, Europejczycy stoją przed wspólnym wyzwaniem: Nie ma wystarczającej liczby domów, w których ludzie najbardziej ich potrzebują, po cenach, na które mogą sobie pozwolić. Ma to znaczący wpływ na zdolność ludzi do życia tam, gdzie pracują, na zdolność młodych ludzi do opuszczenia domów rodziców i budowania swojego życia, a także stwarza wyzwania gospodarcze, ponieważ mobilność pracowników i mobilność edukacyjna jest ograniczona.

Ważne jest również użytkowanie mieszkania. W niektórych miastach, obszarach metropolitalnych, na wyspach i w ośrodkach turystycznych znaczna część mieszkań nie jest wykorzystywana jako główne miejsce zamieszkania. Stwarza to presję zarówno na koszty, jak i dostępność mieszkań. Na niektórych obszarach znaczną część zastosowań innych niż podstawowe stanowi działalność związana z najmem krótkoterminowym, która w ostatnich latach gwałtownie wzrosła. W latach 2018–2024 aktywność niemal się podwoiła, osiągając 93-procentowy wzrost na czterech głównych platformach. Sytuacja jest bardzo zróżnicowana w całej Europie, ale czynsze krótkoterminowe wydają się być znacznie bardziej skoncentrowane na obszarach znajdujących się pod największą presją. Na przykład w centrum Madrytu na każde 100 domów na rynku wynajmu długoterminowego przypada około 40 najmów krótkoterminowych.

Ustawa o przystępnych cenach mieszkań pomaga organom publicznym chronić przystępność cenową i dostępność mieszkań na obszarach znajdujących się pod największą presją. Po raz pierwszy zapewniono im jasne, wspólne europejskie ramy identyfikowania obszarów znajdujących się w trudnej sytuacji mieszkaniowej i podejmowania ukierunkowanych, proporcjonalnych działań w oparciu o lokalne dowody. Ostatecznie decyzje dotyczące polityki mieszkaniowej pozostaną w gestii władz krajowych, regionalnych i lokalnych.

Akt w sprawie przystępnych cenowo mieszkań stanowi realizację europejskiego planu na rzecz przystępnych cenowo mieszkań, który Komisja przedstawiła w grudniu 2025 r. Jest to jeden z elementów szerszych wysiłków, które Komisja Europejska podejmuje, aby pomóc państwom członkowskim w walce z kryzysem mieszkaniowym, który wymaga trwałych działań w zakresie inwestycji, podaży mieszkań, uproszczenia i lepszego wykorzystania istniejących zasobów mieszkaniowych.

Jaka jest wartość dodana działania UE?

Wyboru polityki mieszkaniowej dokonuje się na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. Środki mające wpływ na usługi, inwestycje i użytkowanie nieruchomości muszą być jednak również zgodne z przepisami UE dotyczącymi jednolitego rynku.

W całej UE organy publiczne w coraz większym stopniu podejmują działania mające wpływ na usługi, inwestycje i użytkowanie nieruchomości w celu ochrony przystępności cenowej mieszkań. Środki te muszą już być zgodne z wymogami UE, w tym z wymogami dotyczącymi niedyskryminacji, konieczności i proporcjonalności.

Obecne ramy prawne – ogólne zasady traktatowe, dyrektywa usługowa i orzecznictwo – nie zawsze są wystarczająco operacyjne, aby można było stosować te wymogi na złożonych lokalnych rynkach mieszkaniowych. Doprowadziło to do niepewności prawa, różnych podejść i powtarzających się sporów sądowych.

Władze krajowe i lokalne wielokrotnie apelowały o większą pewność prawa. Europejski Trybunał Obrachunkowy zauważył, że organy krajowe chcą jaśniejszych wytycznych dotyczących sposobu oceny środków na podstawie dyrektywy usługowej. Ponadto kilka państw członkowskich i dużych miast europejskich wyraziło obawy dotyczące niepewności prawa i ryzyka sporów sądowych podczas konsultacji w sprawie ustawy o przystępnych cenach mieszkań.

Akt w sprawie przystępnych cenowo mieszkań ma na celu uczynienie istniejących zasad prawa UE jaśniejszymi i łatwiejszymi w stosowaniu, tak aby decyzje w całej UE opierały się na dowodach i pozostały proporcjonalne.

Jeżeli chodzi o środki związane z mieszkalnictwem objęte ustawą o przystępnych cenach mieszkań, zastępuje ona również obecną procedurę powiadamiania na mocy dyrektywy usługowej ramami specjalnie dostosowanymi do obszarów znajdujących się w trudnej sytuacji mieszkaniowej, łącząc jaśniejsze wymogi proporcjonalności i przejrzystości z ograniczeniami czasowymi i regularnym przeglądem. Upraszcza to procedury dla organów publicznych, zapewniając jednocześnie większą pewność prawa.

Jednocześnie władze krajowe, regionalne i lokalne mają swobodę decydowania o tym, czy i jak działać na swoich własnych rynkach mieszkaniowych. Środki służące realizacji innych celów leżących w interesie publicznym, takich jak bezpieczeństwo publiczne, ochrona konsumentów, ochrona środowiska lub ochrona dziedzictwa kulturowego, pozostają poza zakresem ustawy o przystępnych cenach mieszkań i nadal podlegają odpowiednim obowiązującym przepisom prawa UE.

Czy daje to UE kompetencje w zakresie mieszkalnictwa?

Nie. Polityka mieszkaniowa pozostaje przede wszystkim w gestii państw członkowskich oraz ich władz krajowych, regionalnych i lokalnych, a ustawa nie harmonizuje polityki mieszkaniowej ani nie nadaje UE nowych kompetencji w zakresie prawa własności lub urbanistyki. UE działa na rzecz zapewnienia właściwego funkcjonowania jednolitego rynku, ponieważ środki podejmowane przez organy publiczne w celu zaradzenia presji mieszkaniowej mogą ograniczać swobody jednolitego rynku i w coraz większym stopniu skutkują rozbieżnymi podejściami krajowymi, niepewnością prawa i sporami sądowymi. Ustawa określa zatem wspólne wymogi dotyczące oceny zasadności, konieczności i proporcjonalności takich środków na mocy prawa UE, pozostawiając decyzję, czy dany obszar znajduje się w trudnej sytuacji mieszkaniowej, czy należy interweniować i jakie środki są dostępne na mocy prawa krajowego, właściwym organom.

 

Kto skorzysta z ustawy o przystępnych cenach mieszkań?

Akt w sprawie przystępnych cenowo mieszkań zapewni większą pewność prawa i jaśniejsze przepisy w celu rozwiązania problemu presji mieszkaniowej, z korzyścią dla organów publicznych, obywateli i przedsiębiorstw w całej UE. Miasta i inne organy publiczne będą dysponowały jasnymi europejskimi ramami umożliwiającymi podejmowanie działań w przypadku utraty mieszkań w wyniku długoterminowego użytkowania lokali mieszkalnych, z wykorzystaniem lokalnych dowodów i środków dostosowanych do presji, z jaką się borykają.

Osoby poszukujące stoiska domowego mogą skorzystać z działań, które pomagają utrzymać więcej domów dostępnych dla osób, które chcą w nich mieszkać, szczególnie w obszarach, w których krótkoterminowe czynsze, drugie domy lub przedłużające się pustostany znacznie zwiększają presję mieszkaniową. Właściciele domów i gospodarze będą chronieni przed nieuzasadnionymi lub nadmiernymi ograniczeniami: środki muszą być ukierunkowane i proporcjonalne, prawa własności muszą być przestrzegane, a środki muszą być ukierunkowane na działania, które wyraźnie przyczyniają się do presji mieszkaniowej, a nie na szerokie lub arbitralne ograniczenia. Platformy pośredniczące w najmie krótkoterminowym skorzystają z zabezpieczeń lepiej dostosowanych w ramach jednolitego rynku, zapewniających, aby wszelkie ograniczenia były oparte na dowodach i ograniczone do tego, co jest absolutnie niezbędne, po przeprowadzeniu przejrzystej oceny i poddaniu ich regularnemu przeglądowi. Organy muszą odpowiednio stosować i egzekwować unijne rozporządzenie w sprawie najmu krótkoterminowego oraz wykorzystywać dane w nim zawarte do oceny wpływu najmu krótkoterminowego na przystępność cenową i dostępność mieszkań.

Czym są „obszary znajdujące się w trudnej sytuacji mieszkaniowej” i w jaki sposób Komisja proponuje je wspierać?

Na niektórych obszarach, zwłaszcza w miastach i hotspotach turystycznych, nasilająca się konkurencja o ograniczone zasoby mieszkaniowe prowadzi do wzrostu cen do poziomów, które są nieosiągalne dla miejscowej ludności.

Ustawa o przystępnych cenach mieszkań ustanawia wspólną metodologię opartą na obiektywnych i przejrzystych dowodach. Rozpoczyna się od wstępnego przeglądu opartego na stosunku ceny do dochodu (PTI), aby ocenić, czy ceny nieruchomości mieszkalnych stają się mniej przystępne w stosunku do dochodów. Następnie dokonuje się bardziej szczegółowej oceny lokalnych warunków na rynku mieszkaniowym, w tym podaży i popytu na mieszkania, a także istotnych tendencji demograficznych i demograficznych. W miarę dostępności organy mogą wykorzystywać bardziej szczegółowe dane lokalne w celu określenia presji, które mogą ukrywać średnie regionalne lub krajowe. W ten sposób wspólna metodologia UE jest połączona z lokalnymi dowodami i lokalnym podejmowaniem decyzji.

Co najważniejsze, Komisja nie określa, które obszary znajdują się w trudnej sytuacji mieszkaniowej. Pozostaje to w gestii właściwych władz krajowych, regionalnych lub lokalnych, które stosują wspólną metodykę na swoim własnym rynku mieszkaniowym. Ocena musi być oparta na dowodach, ukierunkowana geograficznie, przejrzysta i regularnie poddawana przeglądowi, z uwzględnieniem odpowiednich warunków lokalnego rynku mieszkaniowego. Taka ocena jest wymagana tylko w przypadku, gdy organ zamierza wprowadzić ograniczenia na mocy ustawy.

Towarzyszące mu zalecenie pomaga władzom w rozwiązaniu problemu niedoboru mieszkań na obszarach znajdujących się w trudnej sytuacji mieszkaniowej, ze szczególnym naciskiem na zwiększenie podaży. Promuje plany przyspieszenia rozwoju mieszkalnictwa, aby odblokować podaż gruntów i mieszkań, przyspieszyć wydawanie pozwoleń i lepiej wykorzystać istniejące budynki i grunty. Zachęca również władze do pełnego wykorzystania dostępnych unijnych i krajowych instrumentów finansowania i inwestycji w celu przyspieszenia dostarczania mieszkań socjalnych i przystępnych cenowo.

 

Jak ustawa o przystępnych cenach mieszkań wpłynie na wynajem krótkoterminowy?

Ustawa o przystępnych cenach mieszkań ma pomóc władzom lokalnym w zapewnieniu bardziej przystępnych cenowo i dostępnych mieszkań. Nie chodzi o regulację żadnej konkretnej platformy lub modelu biznesowego.

W niektórych miastach, dzielnicach i ośrodkach turystycznych udział STR notowanych na czterech głównych platformach internetowych może być znaczny. Ustawa o przystępnych cenach mieszkań uznaje, że STR nie wszędzie zwiększają presję mieszkaniową, w rzeczywistości mogą również oferować wiele korzyści, takich jak dodatkowe dochody dla gospodarstw domowych lub wsparcie na renowację. Władze lokalne muszą najpierw udowodnić, wykorzystując dowody, że na ich obszarze występuje problem.

Rozporządzenie nie zakazuje ani nie ogranicza najmu krótkoterminowego. Jeżeli władze zdecydują, że konieczne są działania w celu ochrony przystępności cenowej i dostępności mieszkań, muszą wykazać, że działalność związana z najmem krótkoterminowym ma znaczący negatywny wpływ na lokalny rynek mieszkaniowy. Władze muszą ocenić lokalną presję mieszkaniową przy użyciu wspólnej metodyki oraz, w przypadku gdy zdecydują się podjąć działania, wykazać za pomocą dowodów, że dana działalność przyczynia się do lokalnej presji mieszkaniowej.

Nacisk kładziony jest na działalność, która ze względu na swoją skalę, częstotliwość lub charakter handlowy z większym prawdopodobieństwem ograniczy dostępność mieszkań do długoterminowego użytku mieszkaniowego. Akt w sprawie przystępnych cenowo mieszkań uzupełnia unijne rozporządzenie w sprawie najmu krótkoterminowego, które ma zastosowanie od maja 2026 r. Rozporządzenie to usprawnia rejestrację, gromadzenie danych i wymianę danych, natomiast ustawa o przystępnych cenach mieszkań zapewnia ramy oceny i uzasadnienia środków związanych z mieszkalnictwem mających wpływ na wynajem krótkoterminowy.

Czy zachęci to władze do wprowadzenia nowych ograniczeń?

Ustawa o przystępnych cenach mieszkań nie wymaga, nie nakazuje ani nie zaleca ograniczeń, a włączenie danego rodzaju środka w jej zakres nie oznacza, że taki środek jest automatycznie zgodny z prawem lub uzasadniony. Proponowane rozporządzenie wprowadza większą dyscyplinę i jaśniejsze zabezpieczenia w przypadku, gdy organy zdecydują się podjąć działania: muszą wykazywać stres mieszkaniowy oraz, w razie potrzeby, znaczący niekorzystny wpływ na przystępność cenową lub dostępność w okresie co najmniej trzech lat; wykazać, że środek jest konieczny i proporcjonalny oraz że mniej restrykcyjne rozwiązania alternatywne nie byłyby równie skuteczne; odpowiednio go ukierunkować; poszanowanie pewności prawa, uzasadnionych oczekiwań i praw podstawowych; ograniczyć czas obowiązywania środków do maksymalnie 5 lat i regularnie dokonywać ich przeglądu. Ograniczenia nie mogą zastąpić środków mających na celu wyeliminowanie strukturalnych przyczyn niedoboru mieszkań, w szczególności zwiększenia liczby budynków i renowacji.

Czy UE ogranicza zakup lub użytkowanie drugich domów?

Ustawa o przystępnych cenach mieszkań nie wprowadza żadnych ograniczeń UE w zakresie zakupu lub użytkowania drugich domów (ani nawet STR), ani nie przyznaje władzom krajowym, regionalnym ani lokalnym nowych uprawnień w tym zakresie. Takie środki istnieją już w różnych formach w wielu państwach członkowskich i mogą mieć wpływ na swobodny przepływ kapitału i inne swobody jednolitego rynku.

Ustawa ustanawia wspólne ramy europejskie, których organy muszą przestrzegać, jeżeli w ramach uprawnień przysługujących im na mocy prawa krajowego podejmą decyzję o przyjęciu środków mających wpływ na nabywanie lub użytkowanie mieszkań do celów innych niż podstawowe ze względu na przystępność cenową i dostępność mieszkań. Każdy taki środek musi opierać się na dowodach znaczącego negatywnego wpływu na przystępność cenową lub dostępność mieszkań, być niedyskryminacyjny, konieczny i proporcjonalny, odpowiednio ukierunkowany i ograniczony w czasie oraz szanować prawa podstawowe, w tym prawo własności. Ustawa chroni pewność prawa i uzasadnione oczekiwania: warunki związane z nabyciem nie mogą mieć zastosowania z mocą wsteczną, należy przewidzieć odpowiednie ustalenia przejściowe, a środki dotyczące długoterminowych wakatów powinny uwzględniać uzasadnione okresy nieobsługiwania.

 

Co dzieje się z już obowiązującymi środkami?

Środki przyjęte przed wejściem w życie ustawy o przystępnych cenach mieszkań nie podlegają nowemu rozporządzeniu. Nadal podlegają one przepisom unijnym i krajowym mającym do nich zastosowanie. Właściwe organy mogą jednak zdecydować się na dokonanie przeglądu istniejącego środka zgodnie z nowymi ramami Affordable Housing Act. Pozwala to uniknąć ponownego otwierania już przyjętych środków, a jednocześnie umożliwia organom dobrowolne korzystanie z nowych ram, jeżeli uznają je za przydatne.

Co Komisja zaleca państwom członkowskim w celu zwiększenia podaży mieszkań na obszarach znajdujących się w trudnej sytuacji mieszkaniowej?

Walka z kryzysem mieszkaniowym wymaga wspólnych wysiłków, które trzeba będzie podtrzymać. Skuteczne działania wymagają od władz wszystkich szczebli działania na kilku frontach: zwiększenie podaży, uproszczenie i przyspieszenie dostaw mieszkań, przyciągnięcie inwestycji, zwiększenie zdolności i wydajności sektora budowlanego oraz lepsze wykorzystanie już istniejących zasobów mieszkaniowych.

Ustawa o przystępnych cenach mieszkań i towarzyszące jej zalecenie odgrywają rolę uzupełniającą. Rozporządzenie pomaga organom reagować na bezpośrednią presję na przystępność cenową i dostępność mieszkań wykazaną na szczeblu lokalnym. Zalecenie, wraz z szerszym europejskim planem na rzecz przystępnych cenowo mieszkań, wspiera trwały wzrost podaży mieszkań niezbędny do zajęcia się strukturalnymi przyczynami kryzysu mieszkaniowego.

Zalecenie pomaga organom publicznym w przygotowaniu planów przyspieszenia rozwoju mieszkalnictwa w celu odblokowania podaży gruntów i mieszkań. Może to obejmować lepsze użytkowanie gruntów i planowanie przestrzenne, szybsze wydawanie pozwoleń oraz renowację, rozbudowę i przebudowę istniejących budynków. Promuje również wykorzystanie wolnych i niedostatecznie wykorzystywanych mieszkań i gruntów, a także środki mające na celu szybsze zapewnienie mieszkań socjalnych, przystępnych cenowo i studenckich. W zaleceniu zachęca się również władze do pełnego wykorzystania dostępnych unijnych i krajowych instrumentów finansowania i inwestycji w celu zwiększenia podaży mieszkań i możliwości oferowanych przez unijne zasady pomocy państwa. Apeluje również o działania mające na celu wzmocnienie zdolności sektora budowlanego, w tym poprzez większą wydajność, innowacje i uprzemysłowione metody budowy, tak aby dodatkowe inwestycje mogły szybciej przełożyć się na nowe i odnowione domy.