Pytania i odpowiedzi dotyczące unijnej ustawy o zamówieniach publicznych

Dlaczego Komisja proponuje ustawę o zamówieniach publicznych? 

Organy publiczne w UE wydają rocznie około 2,6 bln euro (15% PKB) na zamówienia publiczne. W związku z tym przepisy dotyczące zamówień publicznych mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia, aby środki publiczne były skutecznie inwestowane zgodnie z szerszymi celami polityki Unii.

Przeprowadzona przez Komisję Europejską ocena przepisów dotyczących zamówień publicznych wykazała, że borykają się one ze znacznymi niedociągnięciami, w tym wysokim obciążeniem administracyjnym, niepewnością prawa i ograniczonym strategicznym wykorzystaniem zamówień, co odzwierciedla podobne ustalenia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. 

W związku z tym Komisja przedstawia dziś nową ustawę o zamówieniach publicznych, aby uczynić zamówienia publiczne skuteczniejszym narzędziem inwestycyjnym i wyeliminować niedociągnięcia w obecnych przepisach. Nowy akt zapewni lepsze wykorzystanie środków finansowych i przyczyni się do realizacji celów strategicznych, w tym integracji jednolitego rynku, autonomii gospodarczej, bezpieczeństwa, zrównoważonego rozwoju społecznego i ekologicznego oraz innowacji. Akt odzwierciedla również kluczową rolę zamówień publicznych podkreśloną w sprawozdaniach Mario Draghiego i Enrica Letty, w których wskazano je jako strategiczne narzędzie służące wzmocnieniu bazy przemysłowej Unii, wspieraniu innowacji oraz czystej i cyfrowej transformacji, a także wzmocnieniu bezpieczeństwa gospodarczego i strategicznej autonomii. 

W jaki sposób nowe przepisy wspierają skuteczne inwestycje publiczne? 

Aby zamówienia publiczne stały się skuteczniejszym narzędziem inwestycyjnym, wniosek upraszcza procedury dla nabywców publicznych i przedsiębiorstw, umożliwiając im skupienie się na wynikach, a nie na administracji. 

Kluczowym narzędziem jest nowy cyfrowy rynek zamówień publicznych, punkt kompleksowej obsługi łączący nabywców publicznych i przedsiębiorstwa w całej UE. Ułatwiając dostęp do postępowań o udzielenie zamówienia i udział w nich, powinna ona zwiększyć konkurencję, a tym samym poprawić jakość. Nowe przepisy umożliwiają nabywcom publicznym położenie większego nacisku na jakość przy udzielaniu zamówień, co pomaga zapewnić, aby zamówienia publiczne przynosiły szersze korzyści środowiskowe, społeczne, w zakresie bezpieczeństwa i ochrony, zgodnie ze strategicznymi celami Unii. 

W jaki sposób ustawa upraszcza ramy prawne dotyczące zamówień publicznych? 

Nowa ustawa o zamówieniach publicznych upraszcza istniejące ramy prawne dotyczące zamówień publicznych.

Po pierwsze, zastępuje ona trzy obowiązujące dyrektywy w sprawie zamówień jednym rozporządzeniem. Stwarza to uproszczone, spójne i zharmonizowane ramy, zmniejszając fragmentację, ograniczając nadmiernie rygorystyczne wdrażanie i zwiększając pewność prawa. Jednolity zbiór przepisów tworzy wspólne normy prawne i gwarancje proceduralne, zapewniając jednocześnie nabywcom publicznym większą swobodę w zaspokajaniu ich potrzeb. 

Nowa ustawa konsoliduje przepisy dotyczące zamówień publicznych z sektorowych aktów prawnych, ustanawiając jeden zbiór przepisów dotyczących zamówień publicznych. Obejmuje to przepisy horyzontalne dotyczące „sposobów zakupu” (takie jak podstawy wykluczenia z udziału przedsiębiorstw) oraz przepisy dotyczące „co kupić” zawarte w aktach sektorowych (takich jak efektywność energetyczna lub obieg zamknięty), a także uprawnienia w aktach sektorowych umożliwiające Komisji przyjęcie szczegółowych wymogów dotyczących zamówień publicznych. 

Radykalnie uproszczone procedury i warunki ich stosowania zaoszczędzą nabywcom publicznym cenny czas i zasoby oraz umożliwią lepsze wykorzystanie środków finansowych. 

Jakie uproszczenia nowe przepisy przynoszą nabywcom publicznym? 

Nowe przepisy umożliwiają nabywcom publicznym większą elastyczność w sposobie przeprowadzania zamówień, umożliwiając im wybór postępowania o udzielenie zamówienia, z którego chcą skorzystać. W przepisach wyjaśniono sytuacje, w których można stosować bezpośrednie udzielanie zamówień, w szczególności w sytuacjach nadzwyczajnych i kryzysowych, oraz sposób wdrażania aspektów bezpieczeństwa. 

Zgodnie z nowymi przepisami nabywcy publiczni będą mieli większą elastyczność w negocjowaniu umów we wszystkich postępowaniach o udzielenie zamówienia, jeśli wybiorą taką opcję. Nabywcy publiczni mają również swobodę wyboru w odniesieniu do każdego indywidualnego postępowania o udzielenie zamówienia kryteriów jakości zgodnie z nową zasadą oceny jakości za najlepszą cenę, którą uznają za najlepiej dostosowaną do potrzeb ich zamówienia. 

Zamówienia wewnętrzne i współpraca publiczno-publiczna pozostają całkowicie wyłączone z zakresu przepisów dotyczących zamówień publicznych. W przypadku gdy władze lokalne i regionalne dzielą się swoimi zasobami własnymi, w tym wyłącznie za wynagrodzeniem, będą one w przyszłości wyłączone z zakresu stosowania przepisów w celu zmniejszenia obciążeń administracyjnych i ułatwienia współpracy. 

Czym jest nowy Digital Marketplace? 

Komisja proponuje utworzenie, wspólnie z państwami członkowskimi, ogólnoeuropejskiego rynku cyfrowego w celu uproszczenia procedur udzielania zamówień publicznych na całym jednolitym rynku. Ten punkt kompleksowej obsługi ułatwi przedsiębiorstwom dostęp do procedur udzielania zamówień i uprości proces dla nabywców publicznych. Rynek umożliwi nabywcom publicznym przeprowadzanie zautomatyzowanych kontroli kwalifikowalności przedsiębiorstw i wykorzystywanie zintegrowanych danych w celu zapewnienia przejrzystości i rozliczalności, przy jednoczesnym bardziej strategicznym wykorzystywaniu zamówień publicznych. Na przykład nabywcy będą mogli określić, które przedsiębiorstwa i towary z państw trzecich mają dostęp do unijnych rynków zamówień publicznych na takich samych warunkach jak unijne przedsiębiorstwa i produkty, co ułatwi bezpieczeństwo gospodarcze i względy związane z preferencjami europejskimi. 

Rynek cyfrowych zamówień publicznych utworzy sieć interoperacyjnych systemów poprzez połączenie istniejących krajowych lub lokalnych platform e-zamówień, zmniejszając w ten sposób istniejącą fragmentację. W tym celu Komisja i państwa członkowskie opracują wspólne normy. Z szacunków Komisji wynika, że rynek cyfrowych zamówień publicznych mógłby przynieść nabywcom publicznym powtarzające się roczne oszczędności w wysokości 220 mln EUR (4 700 EUR na nabywcę publicznego lub 700 EUR na procedurę). 

Dlaczego nowe przepisy sprawiają, że najlepszy stosunek jakości do ceny jest standardową metodą udzielania zamówień? 

W ustawie o zamówieniach publicznych zaproponowano nowe podejście do udzielania zamówień publicznych, kładąc większy nacisk na długoterminowe korzyści publiczne, a nie skupiając się wyłącznie na najniższych kosztach początkowych. Co do zasady nabywcy publiczni powinni brać pod uwagę oferty oparte zarówno na kryteriach cenowych, jak i jakościowych, a także odpowiednio udzielać zamówień. Takie kryteria jakości mogą obejmować właściwości techniczne i zalety funkcjonalne zakupionego produktu lub usługi, a także uwzględniać kwestie środowiskowe, społeczne lub związane z bezpieczeństwem. Pomoże to zwiększyć efektywność wydatków publicznych i promować strategiczne cele polityki Unii. 

Przy udzielaniu zamówień kryteria jakości powinny mieć minimalną wagę 30 % (lub 50 % w przypadku zamówień pracochłonnych). Nabywcy publiczni mogą jednak udzielić zamówienia wyłącznie na podstawie ceny, jeżeli jakość zamówionych robót budowlanych, dostaw lub usług można w wystarczającym stopniu zapewnić za pomocą specyfikacji lub warunków wykonania zamówienia. Przepisy dają nabywcom publicznym dużą elastyczność i swobodę wyboru odpowiednich kryteriów jakości zgodnie z potrzebami każdego zamówienia. 

W jaki sposób MŚP korzystają z nowych przepisów dotyczących zamówień publicznych? 

Opisane powyżej środki upraszczające będą sprzyjać udziałowi MŚP w postępowaniach o udzielenie zamówienia. Nowe przepisy doprowadzą do zmniejszenia obciążeń administracyjnych dla małych przedsiębiorstw, zwłaszcza dzięki nowemu rynkowi cyfrowemu, na którym MŚP będą musiały wprowadzać swoje podstawowe dane tylko raz. Nabywcy publiczni będą musieli aktywnie rozważyć podział zamówień na mniejsze części, aby ułatwić udział MŚP w zamówieniach publicznych. Nowy akt zawiera ponadto przepisy ułatwiające tworzenie i uczestnictwo konsorcjów lub grup oraz dotyczące zobowiązań w zakresie szybkich płatności w całym łańcuchu dostaw, co powinno przynieść szczególne korzyści MŚP. 

W jaki sposób wniosek ułatwia kwestie środowiskowe i społeczne?  

Ustawa o zamówieniach publicznych określa cele środowiskowe, klimatyczne i społeczne, do których realizacji mogą przyczynić się zamówienia publiczne, zapewniając pewność prawa w zakresie ich włączenia do postępowań o udzielenie zamówienia. Kluczowym narzędziem jest ujednolicenie stosunku jakości do ceny przy udzielaniu zamówień, co ułatwia uwzględnianie aspektów środowiskowych i społecznych. W ustawie wyjaśniono również, w jaki sposób należy stosować takie względy w całym procesie udzielania zamówień, zgodnie z nadrzędnymi zasadami, takimi jak powiązanie ich z przedmiotem zamówienia. 

Jeżeli chodzi o kwestie środowiskowe, w akcie zachęca się do stosowania oznakowań, w szczególności oznakowania ekologicznego UE, unijnego programu na rzecz doskonałości środowiskowej. Szersze wykorzystanie powinno ułatwić ocenę ofert i zmniejszyć fragmentację rynku wewnętrznego. 

Aby promować społecznie odpowiedzialne zamówienia, dla zamówień pracochłonnych ustanawia się podwyższony próg jakości wynoszący co najmniej 50 % jakościowych kryteriów udzielenia zamówienia. W ustawie określono ponadto, że warunki pracy mające wpływ na pracowników zaangażowanych w realizację zamówienia publicznego uznaje się za związane z jego przedmiotem, co umożliwia nabywcom publicznym nagradzanie sprawiedliwych warunków pracy i wysokiej jakości miejsc pracy. Ustawa uznaje znaczenie podwykonawstwa, ale zakazuje podwykonawstwa całych zamówień bez wkładu własnego i wprowadza dodatkową przejrzystość. Utrzymuje ona przepisy dotyczące obowiązków w zakresie dostępności, zastrzegając umowy dla niektórych organizacji oraz specjalne systemy umów o świadczenie usług społecznych, zdrowotnych i edukacyjnych. 

W jaki sposób wniosek wspiera innowacje? 

Zamówienia publiczne stanowią kluczowy czynnik napędzający innowacje. Ustawa o zamówieniach publicznych wprowadza zreformowaną i uproszczoną procedurę innowacji w zakresie zakupu innowacyjnych towarów, usług i robót budowlanych. Stanowi on uzupełnienie postępowania o udzielenie zamówienia dotyczącego wyłącznie usług badawczo-rozwojowych, zwolnionych z ustawy o zamówieniach publicznych i uregulowanych w przyjętym dziś europejskim akcie w sprawie innowacji. W przeciwieństwie do procedury przewidzianej w OOŚ w odniesieniu do zamówień na usługi badawczo-rozwojowe, procedura innowacji przewidziana w ustawie o zamówieniach publicznych umożliwia nabywcom publicznym zamówienie w ramach jednego postępowania zarówno usług badawczo-rozwojowych, jak i wynikających z nich towarów, usług i robót budowlanych. Procedura innowacji jest wszechstronnym instrumentem, który jest w stanie sprostać różnym wyzwaniom, takim jak konkursy projektowe. Ogólnie rzecz biorąc, akt zawiera szereg instrumentów mających na celu promowanie udziału innowacyjnych przedsiębiorstw w zamówieniach publicznych, w tym poprzez wyjaśnienie, że w procedurach dotyczących innowacji prawa własności intelektualnej wynikające z procedury powinny zasadniczo pozostać w gestii przedsiębiorstw, które je rozwijają. 

W jaki sposób ustawa uwzględnia rolę zamówień publicznych w zapewnianiu bezpieczeństwa i odporności? 

W coraz bardziej napiętej sytuacji geopolitycznej i zmieniającym się zakresie zagrożeń, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo, odporność i gotowość UE, zamówienia publiczne stanowią ważne narzędzie zapewniające wydatkowanie środków publicznych w sposób, który nie zagraża bezpieczeństwu i bezpieczeństwu obywateli europejskich. 

Aby zwiększyć bezpieczeństwo i ochronę publiczną, w akcie określono szeroki zakres zagrożeń, które mogą mieć wpływ na publiczne zakupy technologii i infrastruktury krytycznej, takich jak możliwość cyberataków, szpiegostwo, szkodliwe obce ingerencje lub nadmierne poleganie na dostawcach z siedzibą w państwach trzecich. 

Ponadto zobowiązuje ona nabywców publicznych do uwzględniania takiego ryzyka w całym procesie udzielania zamówień, od początkowych etapów planowania po realizację zamówienia. W przypadku urzeczywistnienia się tych zagrożeń nowe przepisy wyposażą nabywców publicznych w szeroki zestaw skutecznych środków, takich jak wykluczenie oferentów lub rozwiązanie umów.

Co oznacza „preferencja europejska” dla UE i państw trzecich? 

Proponowany akt ustanawia nowe wspólne unijne ramy europejskich mechanizmów preferencji w celu zapewnienia, aby wydatki publiczne wspierały bezpieczeństwo, odporność i uczciwą konkurencję UE poprzez zmniejszenie szkodliwych zależności, przeciwdziałanie nieuczciwym praktykom i wzmocnienie europejskiego potencjału przemysłowego.

Te horyzontalne ramy określają ogólne zasady dotyczące przypadków, w których przepisy sektorowe wymagają stosowania preferencji UE lub innych ograniczeń, o ile nie przewidziano inaczej. Dokładniej rzecz ujmując, wyjaśniono w nim, które podmioty i produkty są objęte międzynarodowymi zobowiązaniami UE w zakresie zamówień publicznych, takimi jak Porozumienie WTO w sprawie zamówień rządowych lub odpowiednie umowy o wolnym handlu, a zatem mają pełny dostęp do unijnych rynków zamówień publicznych, a które nie. Specjalne narzędzie internetowe Komisji pomoże nabywcom w określeniu dostawcy i pochodzenia produktu oraz w określeniu mających zastosowanie wymogów. Nabywcy publiczni będą zatem mieli możliwość wykluczenia ofert z państw trzecich, z którymi UE nie ma międzynarodowych zobowiązań w zakresie zamówień publicznych.

Ustawa kodyfikuje ponadto istniejące orzecznictwo, potwierdzając, że nabywcy publiczni mogą stosować europejskie wymogi preferencji wobec nieobjętych nimi podmiotów gospodarczych, produktów lub usług. W przypadku gdy wymagają tego strategiczne interesy Unii – na przykład gdy istnieją zagrożenia dla bezpieczeństwa gospodarczego lub bezpieczeństwa dostaw lub gdy partner handlowy nie zapewnia dostępu do swoich rynków zamówień publicznych podmiotom z UE pomimo prawnego zobowiązania do tego – Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych, na mocy których wymogi te stają się obowiązkowe, zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami prawnymi UE. 

Jakie są główne zmiany wprowadzone przez ustawę w systemie koncesji? 

Nowa ustawa o zamówieniach publicznych włącza przepisy dotyczące koncesji do ogólnych ram zamówień publicznych, aby dostosować przepisy i uprościć system prawny, zachowując jednocześnie szczegółowe przepisy dotyczące koncesji, w przypadku gdy jest to konieczne, aby należycie uwzględnić ich specyfikę. 

Ustawa ma na celu wzmocnienie zdolności nabywców publicznych do opracowywania, wdrażania i egzekwowania skutecznych koncesji, które służą interesowi publicznemu, zapewniają przejrzystość i uczciwą konkurencję oraz zapewniają najlepszy stosunek jakości do ceny. Jednocześnie ma on na celu lepsze odzwierciedlenie priorytetów UE, takich jak odporność, zrównoważoność, bezpieczeństwo dostaw i autonomia technologiczna, w projektowaniu koncesji, udzielaniu koncesji i nadzorze nad nimi. 

Czy nowe przepisy zapewnią wystarczające zabezpieczenia przed nadużyciami finansowymi i korupcją w zamówieniach publicznych? 

Chociaż wniosek daje nabywcom publicznym większą swobodę i elastyczność, wzmacnia monitorowanie, wymianę danych i przejrzystość w celu zapewnienia rozliczalności. Digital Marketplace umożliwi zintegrowane gromadzenie danych i monitorowanie cyklu życia, od planowania po realizację umowy. Zapewni to lepszą jakość danych w celu wzmocnienia badań rynkowych, informowania o kształtowaniu polityki oraz pomocy w zapobieganiu nadużyciom finansowym, korupcji, zmowom i innym nieprawidłowościom oraz ich wykrywaniu. Ogólnie rzecz biorąc, we wniosku odchodzi się od fragmentarycznego, rygorystycznego podejścia do zamówień publicznych na rzecz bardziej cyfrowego, opartego na danych i wydajnego systemu, charakteryzującego się większą przejrzystością i nadzorem. 

Wniosek wymaga proporcjonalnych środków w celu zapobiegania nadużyciom finansowym, faworyzowaniu, zmowom i konfliktom interesów oraz ich zwalczania, w tym stosowania narzędzi takich jak Arachne+ (narzędzie eksploracji danych i punktowej oceny ryzyka mające pomóc w wykrywaniu nadużyć finansowych, konfliktów interesów i nieprawidłowości w zamówieniach publicznych oraz zapobieganiu im) oraz obowiązkowych elektronicznych deklaracji uczciwości w procedurach wysokiego ryzyka ‑.